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영화발전기금 違憲 요소, 자체 법률검토에서 지적
2007.11.07
의원실 | 조회 2490
영화발전기금 違憲 요소, 자체 법률검토에서 지적
- 과거 이와 유사한 문예진흥기금도 위헌판결 받은 바 있어...

정부가 지난 1월 자체 법률자문을 통해 영화관람객들로부터 징수하는 영화발전기금에 대해 위헌적소지가 있다는 지적을 받고도 이를 묵인한 것으로 밝혀졌다. 현재 영화발전기금과 징수 방법 등이 비슷했던 문예진흥기금은 같은 이유로 지난 2003년 12월 헌법재판소에 의해 위헌 결정된 바 있다.

이같은 사실은 영화진흥위원회가 한나라당 심재철의원(문화관광위, 안양동안을)에게 제출한 자료를 통해 밝혀졌다.

영화진흥위원회는 지난 1월 30일, H 법무법인을 통해 영화입장료에 부과금을 징수하는 정부의 개정 영비법과 관련하여 법률적 검토를 받은 바 있다.

법률검토를 통해 H 법무법인은 정부의 영화발전기금의 징수체제가 과거 위헌판정을 받은 문예진흥기금과 본질적으로 동일하며 헌재를 통해 또다시 위헌 결정을 받게 될 가능성이 있다고 지적하였다. 절차적 면에서도 부과금 차등 부과와 산출근거, 부과 예외 사유 규정 미비와 관련하여 위헌 결정의 가능성이 있음을 지적하였다. 또한, 검토내용 중에는‘향후 가능한 위헌 소송에 대한 대응 방안’내용도 포함된 것으로 밝혀졌다.

□ 주요 검토의견은 다음과 같다(※ 원문 내용)

(정부의) 예산안과 별도로 부담금 제도를 신설하는 것은 원칙적으로 허용되지 않는다는 것이 일반적 견해입니다. 부담금 제도는 국회의 예산안 심의ㆍ확정 권한을 배제할 가능성이 있으므로, 이러한 점에서도 부담금 제도에 대하여는 매우 엄격한 헌법적 통제가 필요합니다.

부담금의 헌법적 한계에 대하여, 헌법재판소는 다음과 같이 4가지 판단 요소를 제시하고 있습니다. ① 부담금은 일반인과 구별되는 동질성을 지니는 특정 집단의 사람들에게만 부과되어야 하고(집단의 동일성), ② 부담금 부과를 통해 수행하고자 하는 특정 과제와 객관적으로 밀접한 관련이 있는 사람들에게 부과되어야 하고(객관적 근접성), ③ 그러한 특정 과제의 수행에 대하여 책임이 인정되는 사람들의 집단에게 부과되어야 하며(집단적 책임성), ④ 부담금 수입은 부담금 납부의무자의 집단적 이익을 위해 사용되어야 한다(집단적 효용성)는 것이 헌법재판소를 통해 일정 정도 확립된 이론입니다.

본건 부과금 제도의 골자는, 영화상영관 경영자로 하여금 입장권 가액의 일정 비율에 해당하는 금액을 관람객으로부터 징수하여 귀 위원회에 납부하게 하는 것입니다. 그런데, 본건 부과금 제도가 입법되기 이전의 구 문화예술진흥법에서도 이와 유사한 제도가 있었습니다. 그런데, 구 모금 제도는 2003. 12. 18.자로 헌법재판소에서 위헌결정을 받았습니다

본건 부과금 제도의 합헌성 여부

1) 본건 부과금 제도는 영화 관람자들로부터 영화산업 진흥에 사용될 재원을 징수한다는 점에서, 문화시설 관람자들로부터 문화예술진흥에 사용될 재원을 징수했던 위 모금 제도와 본질적 측면에서 동일합니다. 더구나, 관람 대상(영화관, 문화시설)의 경영자로 하여금 관람료에 부가하여 일정 금원을 징수하는 방식도 동일합니다.

2) 따라서, 본건 부과금 제도(개정 영비법 제25조의2)의 합헌성 여부가 문제될 경우, 헌법재판소는 구 문예진흥법에 대해 적용했던 기준을 개정 영비법 제25조의2에 그대로 적용할 가능성이 높다고 보입니다. 즉, 본건 부과금 제도의 합헌성 여부는 실체적 판단에 측면에서는 앞서 본 부담금의 헌법적 한계의 4가지 판단 요소(집단적 동일성, 객관적 근접성, 집단적 책임성, 집단적 효용성)에 따라 판단될 것으로 보이며, 절차적 측면에서는 위임입법의 한계 법리에 따라 가늠될 것으로 보입니다.

3) 본건 부과금 제도가 구 모금 제도와 본질적 부분에서 동일한 이상, 그 합헌성이 문제될 경우에는 헌법재판소로부터 위헌 결정을 받게 될 가능성을 배제할 수 없다고 판단됩니다.

즉 실체적 면에서 있어서 ① 오늘날 영화관람객의 수나 문화생활의 확대에 비추어 본다면, 영화를 관람한다는 이유만으로 이러한 관람자들을 다른 국민들과 구분할 만한 동질성 있는 집단으로 볼 수 없고(집단적 동일성), ② 사업적 목적이나 계속성이 인정될 수 없는 영화의 관람을 이유로, 관람자들이 다른 국민들보다 영화발전의 목적을 달성하는 데 대하여 더 근접 하다고 볼 수 없고(객관적 근접성), ③ 영화 관람자들이 영화발전에 집단적으로 특별한 책임을 부담해야 할만한 수혜자이거나 원인발생자라고 볼 수 있는 합리적 이유가 없고(집단적 책임성), ④ 조성되는 기금이 관람자들의 집단적 이익을 위해 사용되는 것도 아니므로(집단적 효용성), 본 건 부과금 제도는 국민의 재산권을 침해하여 위헌이라고 판시될 가능성이 있다고 보입니다.

또한 절차적 면에서도 본 법은 기금의 사용용도, 기금의 상한, 문화관광부장관의 시정요구권만을 규정하고 있으며, 위에서 예로 든 대기환경보전법 제19조의 배출부과금 제도에서 본 바와 같은 부과금 차등 부과와 그 산출 근거(허용기준초과 여부, 배출되는 오염물질의 종류, 배출기간, 배출량, 기타 환경부령이 정하는 기준), 부과의 예외 사유(일정기준을 충족하거나 또는 일정 시설을 설치한 사업자 및 특별한 이유가 인정되는 경우 등)에 대한 규정이 전혀 없이 그에 대한 예측의 근거를 제시하지 아니한 채 이를 전적으로 시행령 등으로 규율을 미루고 있으며, 부과금의 상한도 입장권 가액의 100분의 5로 규정함으로써 입장권 가액의 변동에 따라 부과금의 상한이 아무런 제한이 없도록 규정하고, 부과금 부과의 예외 사유 역시 백지 위임하고 있어 헌법상의 위임 입법 원칙에 반하였다는 이유로 위헌 결정의 가능성이 있다고 보입니다.

결론적으로, 위와 같은 엄격한 요건 및 구 문화예술진흥법에 대한 헌법재판소의 결정에 비추어 본다면 본 부과금 제도는 실체적 측면, 절차적 측면에서 위헌적 요소가 있다고 보입니다.

시행령 및 시행규칙(안)에 따르면, 영화관 관람객들이 부담할 부과금 액수가 획일적으로 정해져 있습니다. 그러나, 재산권 침해를 최소화하기 위해서는, 영화관 관람객들 중에서 경제적 능력이 취약한 사회적 약자ㆍ소수자에 대하여는 부과금을 면제할 수 있는 제도적 장치가 필요하다고 보입니다.

그리고, 시행령 및 시행규칙(안)에서는 영화관 경영자들에게 부과금 징수 의무를 강제하고 있습니다. 그러나, 재산권 침해를 최소화하기 위해서는, 영세한 영화관 경영자에 대하여는 부과금 징수 의무를 면제할 수 있는 제도적 장치가 필요하다고 보입니다.
(끝)


심재철의원은 “현재 정부가 시행하고 있는 영화발전기금의 징수방식은 위헌적 요소가 커 향후 위헌소송 제기시 문제가 크다”고 지적하고, “정부가 자체적으로 법률적 검토를 통해 이같은 사실을 알고서도 관객들로부터 돈을 걷고 있다”고 강하게 질타했다.


2007. 11. 7
국 회 의 원 심 재 철
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